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赵笠钧:重启环境治理市场化改革

2019-03-04 15:44  环境官网
【导语】2019年3月1日,由全国工商联环境官网主办的“环境企业家媒体见面会”在北京召开。环境官网会长赵笠钧作《重启环境治理市场化改革》主题发言。
 

一、环保产业市场化进程
       纵观2000年以后环保产业的市场化发展历程,大致经历了几次重大转变。第一个阶段是2002年市政公用事业开展市场化改革,加快了城市基础设施的建设的运营,以BOT、TOT模式为主导改进了投资运营体制,建立了污水垃圾处理收费回报机制,提高了环境设施运行效率和服务质量。进排水管网和污水处理厂的独立建设运营,实现了收运系统和处置系统的分割,区分了经营性和非经营性资产范围。
 
       第二个阶段,以大气治理领域环境成本内部化为代表。2005年发改委开展了脱硫试点工作,拉开了电力行业市场化改革序幕;2013年环保部和发改委实行脱硝电价政策,随后提高了脱硝电价标准,新增除尘电价补贴,推动了火电系统的规模化改造进程;2016年实行超低排放改造补贴,完善了电力环保价格体系,火电行业全面进入市场化轨道,实现了污染者付费、专业化治理的改革。
 
       第三个阶段,自党的十八大以来,国家高度重视生态文明建设。国务院办公厅于2014年印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发[2014]69号),工业领域加快推行第三方治理,专业化治理提高了污染防治效率,对于遏制环境污染恶化发挥了重要作用。随着相关部委和地方政府部门的政策落实和试点推广,园区、工业、危废、环境监测、环境服务领域都取得了显著的应用成效。尤其是危险废物处理处置行业,由于环境技术专业性门槛较高,产业规模呈现爆发式增长。根据服务对象不同,第三方治理出现了企业对企业(B-to-B),企业对政府(B-to-G),企业对园区(B-to-Z)的多种方式。
 
       国家发改委及财政部大力推广政府和社会资本合作,加速了公用事业和基础设施领域PPP模式的应用。PPP模式也从以前的BOT、TOT,演变拓展到BOO、ROT、DBO、BOOT、O&M等各种形式,现已广泛应用于区域流域环境治理和生态修复领域,带动了市政基础设施建设和环境服务领域的快速发展。2017年,环保产业在经历过去的野蛮扩张后,全面进入修复阶段。
 
       总体来说,相比其他行业,环保行业的市场化历程较短,经历的风浪也相对较少。如果对比其他行业在更长周期中所经历的波动,就会更理性地看待行业目前的问题。在资本红利驱动消退和供给侧需求有限的情况下,市场环境必将经过修复重构,才能重新迈入良性发展轨道。
 
二、环保产业发展
(一)基本情况
 
       近年全国环保系统强化了督察监管,但政策执行的利好并没有带动环保市场需求的稳步释放,去年以来环保产业增速放缓,尤其社会资本对于环保行业风险偏好明显降低,企业融资环境紧缩过快,融资成本急升,并在融资领域遭遇了股债双杀。
 
       具体表现在,证券主场融资总额变小,债券市场遇冷,行业营收预期下降、亏损企业增多。在个别民营环保企业债务违约之后,金融机构对于民营企业和环保行业的债券认购持更为谨慎的态度。
 
(二)原因分析
 
1. 宏观政策
       2018年行业发展遇挫源于多重因素的综合叠加。宏观方面,货币政策趋向稳健,金融去杠杆,影子银行监管加强,资管新规实行,环保企业过去通过举债迅速扩大规模的资金拉动型发展方式难以为继;产业政策方面,财政部加强了PPP项目的规范化运行,对于不规范或不适合的项目进行清理,一些环保类项目被清库或剔除清单,新增市场空间有限使企业再融资难度加大;企业发展方面,近几年以PPP模式运作项目的企业,资本负债率过高,在落实降杠杆的过程中,再融资难度的加大降低了偿付能力,在今年进入还债高峰期面临较大压力。由于基础设施建设项目前期初始资金需求大,回报期长,收益相对稳定但较低,市政环境项目存在普遍的地方政府费用拖欠现象,加大了企业现金流压力和财务风险,更易导致出现资金链断裂问题。
 
2. 环境治理行政化
       我国环境治理对于行政手段依赖度过高,缺少市场化经济手段的调节。环境监管的实施和执行效果一般滞后于市场发展步调,且政策红利的可持续性和延续性存在较大的不确定性,缺少良性动态的市场化长效作用机制,表现为行政性命令多,经济政策少;约束性处罚政策多,正向激励性政策少。
 
3. 产业非理性扩张
       过去几年环保行业处于发展黄金期,产业规模快速增长的同时也出现了结构性过热和市场失衡,部分企业盲目冒进溢价收购,一些企业急于扩大市场份额,风险防控意识不足。超低价投标等不规范竞争行为,形成了行业收益水平持续下降的趋势,既压缩了产业预期盈利空间,透支了发展潜力,也破坏了行业可持续的良性发展模式。在资本红利驱动消退和供给侧需求有限的情况下,市场环境必将经过修复重构,才能重新迈入良性发展轨道。
 
(三)对策建议
 
 1. 解决环保行业融资难成本高的问题。
 
       强化通过再贷款支持绿色环保项目的措施,防止出现行业性金融风险。落实中央政府《关于加强金融服务民营企业的若干意见》,金融机构不得对民营企业实行歧视性的差别化对待。从环保资金来源性质看,金融资本是行业发展的有益辅助,但存在追求高利润回报和融资期限短的弊端。以企业为代表的产业资本,则以持续优化环境治理能力,不断提高环保设备和技术服务的专业化水平为发展目标,应重点解决环保民营企业的融资贵问题。鼓励商业银行以应收账款质押、知识产权质押等方式开展绿色信贷。适度扩大环保行业贷款抵押品范围,允许划拨土地及地上的建筑物、地面和地下管网、设备设施抵押融资。
 
2. 加强环保领域PPP模式规范化健康发展。
 
       污水处理和垃圾焚烧领域加强防范和控制项目风险,提高项目质量和可经营性,在建设端采用规范的PPP模式,带动公共环境服务的价格和质量持续改善。
 
3. 设立纾困基金。
 
       鼓励地方政府设立扶持民营企业的纾困基金和政策性担保基金,缓解当前阶段性融资困境,化解企业流动性风险,保障环保设施的正常运转。
 
4. 加强企业互帮互助。
 
       在经济转型和环保产业升级期间,企业个体将面临经营风险和市场波动的持续挑战。行业洗牌和产业分化格局加速,具有特定核心产品服务的优势企业应加强战略协同合作,进行资源整合加强综合竞争力,携手共进拓展市场,分摊风险实现长足发展。民营企业可以通过股权融资方式引入国资企业,结合多方技术、工程、资本、设备等优势实现互补,共同开拓全球环保市场。
 
5. 督促地方政府尽快解决环境服务费用的拖欠问题。
 
       加大公共基础设施服务费用的支付监督和追缴力度,降低地方政府债务对于环保企业财务成本负担的不利影响。
 
三、重启环境治理市场化改革
1. 完善绿色价格机制。
 
        建立及完善绿色价格机制,落实国家关于污水处理收费政策,执行火电行业脱硫脱硝除尘和超低排放的环保电价政策,稳定垃圾焚烧发电价格政策。
 
2. 完善绿色税收和收费政策。
 
       建立绿色税收体系,完善各地环境保护税的征收标准。建立产污企业的环境领跑者制度,对于行业污染防治水平高的领先企业,应给予税收减免的正向激励。对于从事污染防治的环境企业,应加大企业所得税和增值税的支持范围和力度,缩短增值税退税周期,完善增值税即征即退政策的相关细则。
 
3. 完善绿色金融政策。
 
       金融机构开发针对细分绿色产业的金融产品,满足环保行业项目周期长的融资需求。建立中央部门和地方政府主导运作的绿色发展基金,为绿色项目建设提供贴息和担保。落实国家关于支持民营企业发展的金融财税政策。支持环保企业发行中小企业集合债券、公司债等债务融资工具,加快发行短期融资券和票据等创新型债券融资工具。健全环保行业回报机制,恢复和坚定产业资本对于行业发展前景的乐观信心。
 
4. 引入长效资金开展环保投入。
 
       据测算,2017年全国环保产业销售收入达到1.35万亿元。我国环境治理需求巨大,面对社会消费升级对于生态环境持续改善的要求,我国生态环境治理短板还有待补足,污染防治攻坚战的行动尚需落地。按照相关机构预测,完成蓝天保卫战、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护等行动和计划,环保投入需求将超四万亿元。环境基础设施建设有着刚性的投融资需求,需要政府和社会资本形成长效资金的持续投入机制。
 
       环保行业民企数量众多,在创新环境治理服务模式和形成产业新业态方面发挥着重要作用,是我国污染防治攻坚战的主力军和创新力量,应加强产业资本和政策性基金等长效资金的投入,重点支持民营企业参与绿色产业发展。
 
5. 加大证券市场融资扶持力度。
 
       借助科创板和注册制试点的改革春风,开辟绿色通道或适度放宽行业准入标准,鼓励更多环保企业上市直接融资。
 
 
       习总书记在《推动我国生态文明建设迈上新台阶》的文章中提到,“要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来”,“坚决摒弃‘先污染、后治理’的老路,坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的增长模式”。 因此,我们要平衡好经济发展与生态环境保护的关系,在经济结构调整过程中,以改善生态环境质量和推动绿色发展为出发点,以重点解决损害群众健康的突出环境问题为导向,以环保倒逼工业企业实现全面升级,打好污染防治攻坚战。
 
       当前,环保行业面临破旧立新,重塑产业发展动力的挑战,以环境服务质量和效率提升为目标的产业升级迫在眉睫。传统市政基建市场红利退却,新兴环保产业日渐崛起。环境基础设施建设对于环保产业增长的拉动效应逐渐减弱,环境服务领域正在重组分级分化的新格局。传统环保领域进行精细化管理改造,水务固废运营业务经营稳健,增质提效带来成本降低和效率提高,竞争力提升拉动收益稳定增长;火电烟气治理行业脱硫脱硝除尘改造基本完成,现阶段政策重点和市场转向挥发性有机物;环保装备设施和服务内容方式逐渐延伸;智慧环卫、环境监测、危险废物处理行业逐渐发展成为环保行业规模增长的新引擎。
 
       我们看到,今年国家对于环保行业和民营企业的政策支持逐步落实,改善环保行业发展环境和普惠民企的定向宽信用政策作用显现。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,随着环境治理市场化改革的深入,环保产业经过低效产能的出清和重构修整后,将会真正发展为具有创新引领性和综合竞争力的国家战略性新兴产业。
 
 
“环境企业家媒体见面会”是环境官网自2013年起,每年在“两会”之前准时举办一个品牌活动,今年已是第七届。环境界知名企业家和媒体朋友们充分互动,就行业焦点问题进行深入交流。