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市政行业市场化改变了什么?

2012-07-17 21:43  中国环境报

编者按

 

    6月4日,产业趋势版探讨了污染治理专业化问题。从发达国家经验来看,这是环保产业扩大规模、提升水平的重要路径。而市政公用事业市场化改革,从某种程度上对环保产业的意义更为重大,本期,我们约请专业人士对这一问题进行集中梳理。


  2002年,建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,拉开了以推广特许经营制度为核心的市政公用事业市场化改革序幕。近10年来,民间资本、外资等各种社会资本进入到供水、供气、供热、污水、垃圾处理等领域,打破了国有企事业单位独家经营的垄断局面,提高了市政公用行业生产效率和服务水平,推动了市政公用事业快速发展。


  历经10年发展,在供水、污水、垃圾处理领域,市场化改革怎样推动产业发展?还存在哪些问题?继续推进市场化改革缘何重要?方向在哪?围绕这些问题,我们也期待读者参与讨论。

 

    十年带来什么变化?


    已初步实现运行机制市场化、投资主体多元化、运营主体企业化和政府监管规范化


据2011年5月《全国城镇污水处理信息系统》显示,我国已有88.64%的污水处理厂由企业运营,仅有11.36%的污水处理厂仍由事业单位运营。经过持续推进的改革,我国多数市政公用单位已实现企业化运营。


以江苏为例,到2010年底,在全省75个供水单位有30个实现了市场化改革,占40%;176个污水处理单位中有75个实现了市场化改革,占43%;79座垃圾处理设施中有19座实现了市场化改革,占24%。上述三项,累计融资178亿元。


2003年以来,相关部门出台了一系列鼓励民间资本和外资进入市政公用行业的政策。2004年,原建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》,开放供水、污水垃圾处理等市政公用行业,对于供水、污水等行业,在投资和运营上采取厂网分开、独立核算的方式,推行特许经营制度。


据不完全统计,“十一五”期间,在供水行业273个新建项目中,有65个项目由民间资本和外资参与投资,占比23.8%;在污水处理行业394个新建项目中,有145个项目为非国有资本参与投资,占比36.8%;在垃圾处理行业231个新建项目中,有60个项目为非国有资本参与投资,占比26%。


据2011年5月《全国城镇污水处理信息系统》显示,全国共建成投运污水处理厂3022座,其中采取BOT、BT、TOT等特许经营模式的占42.28%。


在配套政策方面,我国已初步建立和完善市政公用产品服务价格调整机制和收费制度。2008年以来,各地抓住CPI下行的机会,纷纷调整水价,以满足供水、污水处理设施正常运营的需求。


目前,全国已有24个省(区、市)建立了污水收费制度,约有80%的城市开征了污水处理费。同时,实施城镇污水处理设施配套管网“以奖代补”政策,2007~2010年,中央财政累计下达“以奖代补”资金345亿元,带动地方财政资金1124亿元。

 


 

  “十一五”期间市政公用非国有资本进入情况

 

   

 

新建项目数量 

非国有资本参与投资比例

供水行业   

273                  

65(23.8%)

污水处理   

394                 

145(36.8%)

垃圾处理   

231                   

60(26%

 

 

 

    走出什么样的路径?


    有效缓解投资不足,提升供水、污水垃圾处理服务的效率和水平


我国市政公用事业市场化改革主要有两条路径,一是国有企业进行重组改制、股权转让;二是政府设立特许经营制度,允许社会资本通过BOT、TOT等模式进入市政公用事业。在各地不断的探索和实践中,涌现出一批典型案例。这些案例对进一步深化市政公用事业市场化改革具有直接的借鉴意义。


路径一:国有企业重组改制


在计划经济体制下运行的国有市政公用企业,存在如下问题:一是投资渠道单一,全部依靠财政投资,建设资金匮乏。二是管理体制落后,政企不分,效率低下。三是企业开拓进取动力不足,亏损严重,财政负担增加。


市政公用事业市场化改革启动后,各地国有企业重组改造步伐加快,积极推进现代企业制度建设。

 

  案例:深圳水务集团重组改制


深圳市水务(集团)有限公司代表了一类中国水务市场化进程的主要参与者,即原区域性国有水务企业通过重组改制、引入战略投资者,谋求市场扩张和跨区域发展。


2001年12月,原深圳市排水管理处的30多亿元资产并入原自来水集团,组建深圳市水务(集团)有限公司,在全国率先实现供水、排水以及污水处理的一体化经营。


2003年底,深圳水务集团引入战略投资者,形成国有控股55%、威立雅水务和北京首创股份合资成立的通用首创水务投资有限公司持股40%、威立雅水务持股5%的股权结构。2005年,深圳水务集团与天健集团合资成立了深圳市水务投资公司,为进军全国水务市场搭建战略平台。


 案例:重庆水务集团高调上市


重庆市政府于2001年将自来水公司、排水公司等合并成立重庆市水务控股(集团)有限公司,并于2008年4月,引入战略投资者重庆苏渝实业发展公司(苏伊士环境香港有限公司和新创建香港投资有限公司各持有50%股权),组建重庆水务集团股份有限公司。


集团总股本为43亿元,实际控制人为重庆市国资委,其中国有独资的重庆市水务资产经营有限公司持股85%,重庆苏渝实业发展有限公司持股15%。


2010年3月29日,重庆水务集团通过IPO形式成功上市,发行当日,重庆水务以每股10.99元开盘,收盘价每股12.1元,总市值高达580.8亿元。


路径二:特许经营模式引入投资者


市政公共事业投资规模大、建设周期长,仅靠政府财政难以支撑,必须调动社会资本积极参与。原建设部于2004年出台《市政公用事业特许经营管理办法》,确立了社会资本投资市政公用事业的法律依据,各种社会资本通过BOT、TOT等特许经营模式进入到市政公用领域,形成了多元化的投资结构,有效缓解了投资不足的压力。同时,专业化的运营方式也显著提高了市政公用事业的运行效率和服务质量。


  案例:北京高安屯垃圾焚烧厂采用BOO模式


北京高安屯垃圾焚烧厂是北京市第一个现代化大型垃圾焚烧处理项目,由金州控股集团有限公司、北京国朝国有资产运营有限公司、中国对外经济贸易信托投资有限公司等共同组建的北京高安屯垃圾焚烧有限公司,采用BOO模式运作,总投资近9亿元。这个项目是目前亚洲单线处理能力最大的垃圾焚烧厂,日处理生活垃圾1600吨,于2009年6月建成并投入运行。


  案例:海南16座市县污水处理厂运营权打包招标


海南省全省仅有海口、三亚两个市和洋浦经济开发区污水处理技术成熟,其他16个市县的污水处理厂均为首个建设项目,在污水处理设施运营管理方面缺乏经验。


2009年10月20日,海南省将分散在16个县市的污水处理厂打成两个项目包,由海南省水务厅作为招募主体,通过公开招标程序招募两家专业运营公司,实行委托运营,运营期限为5年,运营期间不涉及项目资产权益变化。第一项目包8个项目由北控水务集团有限公司中标,规模14.1万吨/日;第二项目包8个项目由北京桑德环保集团有限公司中标,规模14.2万吨/日。

 

   

    还有多少力不从心?

 

    市政公用事业市场化的政策、监管、价格等仍需完善


任何一项改革都是一个不断试错的过程,不可能一开始实施就能面面俱到。目前,市政公用事业市场化改革中还有多方面的欠缺,已经暴露出不少问题,改革中出现的问题必须用深化改革的办法来加以解决。找出市场化改革存在的主要问题,是进一步深化改革的基础。


  没有规矩难成方圆
缺乏完善的法规政策体系,市场竞争未能做到公平、公正、公开


市政公用事业市场化改革需要法规政策体系作为依据,目前我国供水、绿化、市容环卫、城市道路和燃气已出台国务院行政法规,但市政公用事业的综合性法规尚未出台,而且除《城镇燃气管理条例》外,其他4部行业法规的出台时间较长,相关规定已不能适应行业发展与形势需要。


当前,作为我国市政公用事业主管部门的建设部门虽已颁布了一些法规,但缺少权威性和系统性,适用面窄、权限边界不清等。同时,缺乏明确、统一、具有权威性的专门执法机构,存在部门职责不清、执法严度不一、相互推诿和有法不依等问题。


特许经营模式在实际应用过程中,相关法规尚未对运营企业提出详细的标准和要求,无法真正按照公开、公平、公正的市场竞争程序,公开招标并择优选择投资运营主体,导致一些不具备运营能力的企业中标,为市政公用设施的正常运行留下隐患。


目前,鼓励社会资本进入市政公用事业的配套政策只是散见于中央和各部委的文件中,而且大多对价格、税费、信贷、土地出让等关键问题,缺乏可供操作的实施细则。


  九龙治水却治不了水
缺乏职责明确的监管机构和有效的监管手段,监管不规范、成本高


目前,我国尚没有在中央层面设立相对独立、专业的市政公用事业监管机构,对市政公用事业进行监管的各项功能分散于有关政府部门。而在地方层面,虽然部分城市成立了市政公用事业监管机构,但其承担的监管内容仅限于项目的行政、运营等方面,资本运作、成本核算、价格等核心监管内容则属于国资委、物价局的职责范围,难以介入。


监管机构设置的不合理必然导致政府监管不规范,从而造成协调难度大、监管成本高,且容易相互推卸责任。尤其是权力多重设置增大了企业投资风险,在进行谈判、签定合同时,无法确定哪个部门具有合法的代表资格,出现违约时,无法确认哪个部门承担法律责任。

  此外,专业监管人员的缺乏也是提高监管效率的主要障碍。加之我国尚未建立对监管机构的监管效果进行评价的专业机构和指标体系。监管效果的好坏没有客观的衡量标准,政府监管机构滥用权力的情况时有发生。


  低价低质难以为继
尚未建立科学的市政公用产品和服务价格形成机制,导致企业缺乏提高产品服务质量的动力


目前,我国市政公用事业价格是简单地按成本加收益形成的,只对成本的合法性做出判断,没有对成本的合理性进行严格界定,导致其价格形成机制扭曲,价格既不反映价值,也不反映成本变动和供求关系。


以水务为例,根据《城市供水统计年鉴》,2008年城市供水亏损总额为25亿元。统计范围内的682座城市供水厂,有449座城市亏损,亏损比例达2/3。36个大中城市,有22个城市供水处于亏损状态,亏损总额达15.8亿元。


另据国家发改委价格监测中心2010年7月公布的全国119个城市污水处理费数据,全国57%的城市污水处理费还没有达到国家要求的0.8元/吨的标准。加之国家提高了污水排放标准,污水处理厂需要进行相应的升级改造,污水处理成本也将随之提高,因其与水价捆绑征收,水价上涨的压力进一步增大。


价格形成机制不科学导致公用产品和服务价格不能合理进行调整,公用企业则长期处于保本经营甚至亏损状态,这必然导致企业缺乏提高其产品和服务质量的动力,市政公用事业市场化改革的初衷也难以实现。


市政公用产品和服务价格问题是市场化改革最关键、最核心的问题。市场化改革的前提就是要确立市政公用产品和服务具有商品性的观念,改变以往以背离价值的低价提供低质产品和服务,价格不受供求关系和成本变动影响的做法。

 

政策建议

 

还需解决哪些难题?


    怎么完善运营模式?
应进一步深化以特许经营为基础的制度改革,结合实际,分类指导,区别对待


不论市政公用设施产权性质如何,建议一律采取特许经营模式。在公平竞争的条件下,允许民营企业、外资企业与国有企业同等参与市政公用事业运营。选择标准应侧重于投标企业的从业资质、业绩、技术和经营管理水平,而不是企业的性质。


对于传统市政公用事业单位,应加快推进企业化改制,切实做到政企分开、政事分开。但改制后的企业,须向当地政府申请公用事业的特许经营权,方可继续经营。


对于现有的国有市政公用企业,应进一步完善法人治理结构,提高经营水平和管理能力。同时,也必须在取得公用事业特许经营权后,方可继续经营。


对于引进社会资本的合资企业,按照“谁投资谁经营”的原则,进一步实施和完善特许经营制度。政府应进一步加强和规范各项监管,对违反法律法规规定及特许经营协议约定的行为予以纠正,并依法依约处理。


  价格形成机制的关键在哪里?
要按照“投资者受益、使用者负担、污染者付费”的原则,进一步强化政府价格补贴责任


价格如何确定?公用产品服务的价格应当依据社会平均成本、经营者合理受益、社会承受能力以及其他相关因素予以确定。其中,政府应当根据社会平均利润水平、银行利率和物价指数等因素,确定公用产品和服务的收益率水平。


价格主管部门应当建立定期审价制度,形成有效的成本约束机制。制定价格方案时,委托有资格的审计机构对成本进行审计,确保成本的真实性和准确性。同时由成本监审机构或委托第三方专业咨询机构,对定价成本的合理性、赢利水平测算的科学性进行复核调整,并接受社会监督。


价格如何调整?应明确规定对公用事业价格进行周期性调整,使其能够及时准确地反映其经营成本的变动趋势,确保设施正常运行。价格主管部门及时开展社会平均成本和社会承受能力调查,举行听证会,充分听取公众组织、消费者、行业商协会的意见和建议,制定价格调整方案。


运营环节该不该补贴?为保障投资运营者财务可持续性,兼顾消费者承受能力,政府在运营企业成本倒挂的状况下,应建立运营企业价格补贴机制。同时,为保障社会公平,政府应运用公共财政资金,向社会低收入群体提供补助。


  政府投资怎么不缺位?
市场化改革不等于政府将公用事业甩手不管;城市供水、污水管网及垃圾转运设施等,应由政府来投资建设


当前,市政公用事业设施中的一些配套设施,投资巨大且多属于沉淀性资产,社会资本难以进入,如城市供水、污水管网及垃圾转运设施等,应由政府来投资建设。


同时,政府应从征收的城市维护建设税、城市基础设施配套费、国有土地出让收益中安排一定比例的资金,用于城市供水管网、污水收集系统、垃圾转运等配套设施建设,以及供水和污水垃圾处理收费不到位时的运营成本的补偿。


  政府监管怎么才算到位?
市政公用事业市场化改革成败,取决于地方政府监管能否到位;地方政府应进一步强化公共服务职能,确保公众利益


有关部门应尽快制定《市政公用事业特许经营法》,把实践证明行之有效的管理制度和运行模式,用法律的形式固定下来,对一些尚未遇到及可能遇到的问题加以预防,以指导和推动下一步市政公用事业市场化改革。


在国家和地方层面都设立独立的、职责明确的市政公用事业监管机构,配备专业监管人员,负责价格制定和调整、成本监审和维护市场秩序等。


政府应明确市政公用事业市场准入条件,规定市场准入程序,完善招投标制度,制定和完善市场退出规则,并负责对实施情况进行监督检查。


在选择经营者时,应充分考虑申请者的从业资质、经营业绩、技术水平和管理能力,综合考虑成本、价格、经营方案、质量和服务承诺、特殊情况下的紧急措施等因素,择优选择经营者。


全面推行污水、垃圾处理收费制度,完善污水、垃圾处理费征收方式,提高征缴率。根据成本补偿、合理收益原则,稳步提高污水、垃圾处理收费标准,合理确定再生水价格。加快出台污水除磷脱氮、污泥处理、烟气脱硝等收费和价格政策。全国城市污水处理费原则上应不低于1.2元/吨,垃圾处理费原则上不低于100元/吨。积极推动和落实污泥焚烧、垃圾焚烧等上网优惠电价政策。


有关部门应切实加强监管,确保市政公用事业生产、供应和服务的连续性、稳定性。应制定紧急情况应对预案,建立健全安全预警和应急救援机制,及时处理处置好各种突发事件,避免公众利益受到损害。


  公众监督该怎么做?
政府应建立公开透明的信息渠道;供水、污水等市政项目的质量、技术标准、经营成本、公共安全信息,应及时向社会公布


市政公用事业市场化改革事关公众切身利益。政府应建立公开透明的信息渠道,完善公众监督机制。在出现争议问题的时候,应及时调研,与公众进行沟通。


有关部门应加快制定市政公用事业特许经营信息公开操作细则,经营者应当按照相关规定将市政公用特许经营项目的质量、技术标准、经营成本、公共安全信息,及时向社会公布,接受社会监督。对于公众的举报和投诉,有关部门应及时受理,并提出处理措施。


对于涉及公众利益的市政公用事业重大事项,如项目环境影响评价、公用事业产品和服务价格调整等,应进一步完善听证会制度,广泛听取公众意见和建议。